对我国突发公共事件的经济学思考
摘要：本文从经济学角度对我国突发公共事件的原因和对策进行研究，认为对经济利益的破坏性榨取是诱发突发公共事件的主要人为因素；外部性是突发公共事件长期难以抑制的客观基础；而资本边际效率畸高的负外部性投资加剧了制度约束失灵和突发公共事件的频频发生。文章分析了政府在预防和处置突发公共事件中的核心地位及当前应采取的措施，强调发挥公共产品对预防处置突发公共事件的作用，最后应用法律经济学原理探讨突发公共事件的法定预防标准及预防成本的最小化问题。
关键词：突发公共事件；对经济利益的破坏性榨取；负外部性投资；公共产品
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1009—3060(2008)05—0107—07
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，具有突发性、严重性、影响广泛性的特点。这些事件的发生会破坏正常的社会运行机制和正常的社会秩序，造成巨大的社会心理危机，阻碍社会的稳定和发展。
近几年，我国突发公共事件频频发生，给我国经济与社会发展造成了严重的损失。据统计，我国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件造成上百万人伤亡，经济损失6500亿元左右，占我国GDP的6％。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。从全球范围看，世界各国的突发公共事件也层出不穷，切尔诺贝利核电站事故、东南亚金融危机、美国“9·11”恐怖事件、2003年波及三十多国的SARS疫情、2004年印度洋大海啸……似乎当代人类社会已进入了突发公共事件的“高危期”。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，要建立健全应急管理体制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。本文拟从经济学角度，对突发公共事件的发生及其预防处置问题作一探讨。
一、诱发突发公共事件的一个主要原因一对经济利益的破坏性榨取
突发公共事件按其发生的过程、性质和机理分为四大类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件。自然灾害主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：工级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。
诱发突发公共事件发生的因素无非是自然因素(如地震海啸、火山爆发等等)、人为因素(如安全事故、环境污染、恐怖袭击等)、自然因素与人为因素的共同作用(如SARS疫情、人类破坏生态环境引致的气象灾害等)。这表明，并非所有的突发公共事件都是必然要发生的，事实上，绝大多数突发公共事件的发生都是与人为因素密切相关的。在目前的科技水平下，人类尚无法有效地去控制和消除诱发突发公共事件的自然因素，只能在一定范围内对这些自然因素进行有限的预测和监控，以尽量减少由这些自然因素导致的损害。但是，人类有可能在较大程度上去控制和减少诱发突发公共事件的人为因素，并针对各种类型的突发公共事件制定科学的应急预案，从而大大减轻突发公共事件对人类社会的危害。所以，当前应把诱发突发公共事件的人为因素的研究作为应对突发公共事件的重点，找出人为导致突发公共事件的原因，采取各种有效措施消除这些人为因素，变过去被动处置突发公共事件为主动管理突发公共事件，建立预防、减少突发公共事件的制度和长效机制。
笔者认为，对经济利益的破坏性榨取是诱发突发公共事件最主要的人为因素。
对经济利益的破坏性榨取是指经济主体(生产者与消费者)违背经济、技术、自然、管理的客观规律和基本准则，以对资源(包括劳动力资源)和环境的巨大破坏为代价，采用非正常的乃至极端的手段进行生产和消费，以达到在短期内获取最大限度的经济收益(利润最大化或效用最大化)目的的非理性经济行为。
从统计学角度分析，在绝大多数年份中，事故灾难和自然灾害无论就其发生的频度还是所造成的人身财产损失，都占居全部突发公共事件的主要比例。其中，大部分事故灾难直接源于人们对经济利益的破坏性榨取。
首先，企业发生的各类安全事故和污染事故、不少交通运输事故和设备事故，究其直接原因，主要包括缺乏安全设施或环保设施、各类设备陈旧老化发生故障、没有或不遵守各种管理制度或操作规程而违规操作、未经严格培训就让不合格员工上岗、为赶任务而强制员工超负荷劳动、无视国家的有关法律和法规违法生产经营(如大量矿难都发生在无证甚至被关闭的小煤矿中)，等等。然而，产生这些问题的深层次根源在于部分资本所有者和经营管理者对经济利益的破坏性榨取。他们为了攫取最大限度的经济收益而尽一切可能减少对安全、设备和培训的投资，过度使用劳动力和劣质生产资料以降低成本，不惜破坏资源和环境进行掠夺性生产，无视有关制度违章违规，甚至为了谋取暴利而公然对抗国家的法律法规，最终酿成悲剧发生。
其次，相当部分的自然灾害如水旱灾害、地质灾害、生物灾害和森林草原火灾等，与人们在社会生产、消费等经济活动中违背自然规律，对经济利益的破坏性榨取直接或间接相关。例如，农业、林业、矿业生产中对土地、河流、森林、矿藏等自然资源的过度开发使用，不仅破坏了自然生态系统的自我调节和再生能力，而且成为引发水旱灾害、地质灾害、生物灾害等各种自然灾害的直接诱因；大工业和现代生活消费方式所造成的严重环境污染，如大量废气对大气层的破坏(如全球温室效应、臭氧层受损等)，大量废水、工业和生活垃圾对环境生态的破坏等，进一步加剧了各种自然灾害发生的频率和灾害的程度。
再次，不少公共卫生事件的发生也与对经济利益的破坏性榨取有内在联系。例如，一些企业在经济利益驱动下向消费者提供不合格乃至有毒有害的食品、药品等消费品，为了增加利润而减少职业病防护的投入；甚至一些有不良消费偏好的消费者为追求效用最大化的个人消费行为，也可能给公共卫生构成重大威胁，引发或加剧突发公共卫生事件。不少传染病疫情(如非典、甲肝、艾滋病等)均与食用野生动物或海鲜、吸毒、沉溺于犬马声色等恶习相关联，一些动物疫情的发生和传播，亦与对经济利益的破坏性榨取有关。
最后，社会安全事件中的经济安全事件和某些涉外突发事件的发生，其根源也是对经济利益的破坏性榨取。金融突发事件(如1929年美国股市的“黑色星期一”、1997年的东南亚金融风波)的始作俑
者为谋取暴利而违背经济规律，破坏市场的游戏规则和正常秩序，结果给许多国家数以亿计的人带来灾害性的后果。
二、突发公共事件长期难以抑制的客观基础一外部性
外部性是指生产或消费行为给他人带来非自愿的成本或收益，却不用支付该成本或不能从该利益中得到补偿。或者说，外部性是经济主体的经济行为导致了成本溢出(负的外部性)或利益的溢出(正的外部性)，使私人成本或私人收益小于社会成本或社会收益，而这种溢出的成本及收益又无法或没有通过市场交易以价格形式得到反映和补偿。外部性是导致市场失灵、社会福利减少的一个童要因素。
任何一个经济主体对经济利益破坏性榨取行为中都存在成本溢出(负的外部性)，这些溢出的成本转化为该经济主体免费所得的超额利润(对生产者主体而言)或消费者剩余(对消费者主体而言)。即使经济主体为了达到成本溢出目的而需要增加支出，例如，不法矿主向政府官员行贿或矿难发生后给予遇难矿工的赔偿等，但是其所增加的私人边际成本远远低于社会边际成本，从中牟取了大量超额收益，并降低了资源配置效率(见下图)。
图1中，若无外部性，按边际成本一边际收益的利润/效用最大化原则，一个经济行为的成本应当是OB，收益是OD，但由于存在负的外部性，私人实际成本是OA，AB是由社会承担的溢出成本，实际收益是OC，CD是由外部性存在而获得的超额收益。
图2中，按帕累托最优状态的要求，社会最佳产量应当是OX，但由于私人边际成本低于社会边际成本，存在负的外部性(即两条边际成本曲线间的距离)，实际市场产量是OY，XY是外部性导致资源配置不合理所造成社会福利的损失。
根据现代制度经济学原理，制度是解决外部性问题的主要手段。如产权制度、税收制度及其它各种经济、法律和管理制度，都是通过提供一系列规则界定人们的选择空间，规范人们的行为，调节人们之间的相互关系，以减少交易费用，使外部性内在化，降低人人追求利益(收入或效用)最大化的无序行为给社会经济带来的混乱与损失，增加社会福利。制度由国家规定的正式约束、社会认可的非正式约束和制度的实施机制构成，只有这三方面因素均能有效发生作用，制度的功能才能得以充分发挥。
对经济利益的破坏性榨取是诱发突发公共事件的主要人为因素，而且它是一种非理性经济行为，因此国家和社会各类组织都制定了一系列制度去规范经济主体的经济行为，限制经济利益破坏性榨取行为的发生，然而却无法有效抑制突发性公共事件持续性、经常性地发生。例如，据国家安全生产监督管理总局不完全统计，仅2006年10一11月我国就发生矿难22起，死亡322人，安监局官员四处奔波却无法阻止矿难频频发生。究竟是什么原因导致制度约束失灵，使源于人为因素的突发公共事件屡禁不止、损失严重呢?
一方面，是我国制度供给不足。其一，有一部分成本溢出的经济行为尤其是消费行为的成本溢出，国家并没有规定相应的正式制度或正式制度的规则有漏洞。其二，我国社会主义市场经济体制尚未完全建立和完善，受经济转轨和改革探索中的一些不确定性因素影响，出现制度的盲区难以避免，使国家制定的正式制度缺失；加之市场经济的发展，必然对我国传统计划经济基础上形成的非正式约束的制度形式(价值观、伦理道德观念和规范、法制观等意识形态)产生强烈的冲击，如金钱拜物教、个人利己主义的观念死灰复燃，成为经济利益破坏性榨取的催化剂。其三，我国应对突发公共事件的制度体系尚在创建之中，致使在突发公共事件发生后，处置措施滞后不力，损失加剧。2003年的“非典”即是一个突出的案例。
另一方面，是我国现有制度的实施机制不够健全。其一，实施机制发挥作用所必需的信息系统、物质技术系统、组织指挥系统、保障系统等尚不健全，因而对突发公共事件的反应和处置机制相对粘滞。其二，实施机制中的监督和约束机制弱化。许多突发公共事件的发生和灾害的扩散，并非是缺少相关制度规则的约束，而是因为相关制度的执行缺少监督和约束而使制度形同虚设，有法不依甚至执法犯法。尤其要强调的，是一些经济主体(特别是生产者)为了加大成本溢出而追加私人边际成本支出(如前文所举不法矿主向政府官员行贿或矿难发生后给予遇难矿工的赔偿的例子)，笔者把这部分支出称之为“负外部性投资”(即经济主体用于维持和增强负的外部性效应的投人或成本)。一些制度执行者(政府官员)的寻租行为则为这种“负外部性投资”提供了需求市场。这种“负外部性投资”供需关系的形成，既是我国制度实施中监督和约束机制弱化的突出表现，又成为进一步弱化制度实施的监督约束机制的“腐蚀剂”。由于“负外部性投资”的资本边际效率畸高，引致“负外部性投资”的内在动力极强，进而形成了：负外部性投资一负外部性效应增强一超额经济收益增加一经济利益破坏性榨取行为长期存在一突发公共事件屡屡发生的状况。其三，我国制度实施中违约成本过低。违约成本是决定和检验制度实施机制效率的主要因素，只有当违约成本高于违约收益(违约行为所溢出的成本)，经济主体将为其违约行为付出巨大代价，制度的约束功能才能真正发挥；反之，只要违约成本低于违约收益而有利可图，违约行为就难以消除。制度实施机制通过违约成本制约着制度的有效程度，而我国制度实施中的违约成本相比于溢出的成本要低得多，违约行为的预期收益极高，这就导致制度约束失灵，使源于人为因素的突发公共事件接连发生。
综上所述可得出结论：外部性的长期存在是经济利益破坏性榨取行为存在的经济根源，也是突发公共事件屡屡发生的客观基础，而制度制定及其实施中存在缺陷，则是导致外部性长期存在的重要原因。
三、预防和处置突发公共事件的核心一政府及其行为
预防和处置突发公共事件的主体是政府，因为只有政府才拥有解决突发公共事件所需的权力和资源。那么，政府怎样才能充分发挥其预防和处置突发公共事件的主导作用，提高其预防和处置突发公共事件的效率呢?
一方面，政府必须加强制度建设和制度创新，提高其权力应用的效率。
首先，要进一步建立健全社会主义市场经济正常运行的秩序体系。因为对经济利益的破坏性榨取是诱发突发公共事件主要的人为因素，而市场经济运行秩序遭破坏则是对经济利益破坏性榨取行为得以泛滥的基本条件。破坏市场规则攫取不合法或不合理的额外收益、恶性竞争、侵犯劳动者的合法权益等破坏性经济利益榨取行为不仅破坏了市场经济的正常秩序和资源的有效配置，而且成为了许多突发公共事件发生的祸根。所以，政府若能为市场经济运行创造一个良好的秩序，不但能有力地促进我国经济的健康发展和资源配置的效率，而且还能扼制或减少对经济利益的破坏性榨取，进而从源头上有效地减少突发公共事件的风险。
其次，政府必须强化制度实施机制，严厉惩处各种违规行为，大幅度提高违约成本。如前所述，外部性的存在(成本的溢出)是突发公共事件长期难以抑制的客观基础，违约成本过低是制度约束失灵的重要原因。基于当前我国突发公共事件屡发难禁的现状，政府应依法对各种违规行为用重典、下猛药，
经济、法律和行政手段三管齐下，大幅度提高违约者的违约成本，使其为违规行为付出沉重代价。同时，政府还必须建立公务员的问责制度，对玩忽职守的公务员追究行政乃至刑事责任。这样，才能使行为主体在自身利益驱动下去约束其行为，使生产者守法经营，政府官员依法执法，这不仅短期内见效快，而且从长期来看，对我国法制环境建设和社会主义市场经济的法制化都有重要意义。
第三，政府应加快对预防和处置突发公共事件的制度体系建设的步伐。国务院2005年1月制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，各部委和许多地方政府也纷纷出台相关应急预案，表明我国处置突发公共事件的制度框架已初步构成。但是，这个制度体系尚不完善。当务之急，一是要对预防和处置突发公共事件进行国家立法，为预防和处置突发公共事件提供基础性的法律保障；二是要对各类应急预案制定详细的实施细则，保证应急预案的可操作性；三是要建立全国性统一的联动应急系统，改变目前中央政府、地方政府、不同部委、行业的应急系统各自为政的离散状况，为减少体制摩擦、整合应急资源、提高预防和处置突发公共事件的综合能力提供组织保证。四是以科学的发展观为指导，树立以人为本、预防为主的预防和处置突发公共事件的意识，加强对全社会的公共安全教育，利用政府控制的媒体、教育机构，进行预防和处置突发公共事件的危机意识和科普知识的宣传，为预防和处置突发公共事件奠定思想基础；五是通过新建、扩建相关专业技术队伍、在高校中开设相关专业和课程培养预防和处置突发公共事件的高等人才，加强对预防和处置突发公共事件专业队伍的建设。六是加大对预防和处置突发公共事件的财力物力投入，包括增加专项财政拨款、增加必要的物资、技术储备等，保障预防和处置突发公共事件的财物所需；七是通过对我国突发公共事件发生的现状、发展趋势的宏观研究及对我国突发公共事件预防处置体系薄弱环节的分析，有针对性地重点强化该系统中的若干个子系统，尤其是集早期监测、快速预警、高效处置于一体的国家公共安全应急技术平台及信息系统、公共卫生系统的建设。
另一方面，政府应充分利用其公共产品供给者的地位，使公共产品在预防和处置突发公共事件中发挥更大的作用。
公共产品是指由政府提供的、在消费和使用上具有非排他性和非竞争性的产品或劳务，如国防(军队)、秩序与公正(法律制度及司法和警察)、道路、交通、广播电视、气象预报、环境保护、公共卫生及传染病预防等。非排他性意味着任何公民都有权无偿消费公共产品，非竞争性表明无论增加多少消费者均不会减少其他人对公共产品的消费。公共产品的这些特性使它天然地成为预防和处置突发公共事件的重要物质技术基础。其一，政府是公共产品的供给主体，又是预防和处置突发公共事件的主体。双重主体的身份使政府可以有效地统一整合、综合利用公共产品资源，去预防和处置突发公共事件，这样既能强化政府对突发公共事件的处置应变能力，又能提高公共产品资源用于预防和处置突发公共事件的配置效率。其二，公共产品的非排他性与政府保护公民生命权和财产权的责任和义务是相统一的。当突发公共事件发生严重威胁到公民的生命和财产时，公共产品的非排他性保障了公民有权利无偿消费和使用公共产品来度过突发公共事件造成的困境。其三，公共产品的非竞争性既适应了突发公共事件对社会群体影响广泛性的特点(能为数量众多的突发公共事件可能及现实的受损者同时提供公共产品消费)，又能有效降低预防和处置突发公共事件的经济和社会成本(能以同量的资源和成本支出，使处于数量增长之中的突发公共事件可能及现实的受损者均得到公共产品消费而不需减少其他人的消费)。
为了使公共产品在预防和处置突发公共事件中发挥更大的作用，政府一是应当提高公共产品服务的时效性。这主要包括对突发公共事件相关信息发布的时效性(如及时发布气象、地震等自然灾害和疫情等的预报信息)，这能使有关部门和人员及时采取预防措施，大大减少可能发生的损失；对已发生‘的突发公共事件应急处置的时效性(如一旦发生突发公共事件，政府能按应急预案果断快速采取紧急措施)，在第一时间内对突发公共事件进行有效控制，这也能使灾难造成的损失降到最低。二是应当提高公共产品供给的规划性。这包括：政府在制定公共产品的供给计划时的针对性，即应当未雨绸缪，针对那些对我国危害最大的突发公共事件类型，增加预防和处置此类突发公共事件所需的公共产品供给；政府各职能部门公共产品供给的规范性，即明确划分各职能部门对公共产品供给的职责，确保其供给数量和质量。三是应当提高公共产品供给的效益性，如通过公共产品生产的市场化、规模化、公共产品配置的优化整合、加强对公共产品生产的社会监督和现代技术尤其是IT技术的普遍应用等措施，减少政府供给中容易出现的官僚主义、滥用公共资源、效率低下等弊端。此外，政府也应增加那些在消费和使用上具有非排他性但有竞争性的准公共产品(如社会医疗保障、国民义务教育等)的供给，因为这些准公共产品不仅是经济社会发展的必要条件，而且对预防和处置突发公共事件同样具有重大的意义和作用。
四、突发公共事件的法定预防标准及预防成本的最小化
政府作为预防和处置突发公共事件的主体，必须坚持预防为主的原则。这又涉及到两个问题：从法律角度来看政府在预防突发公共事件中应负多大的责任?从经济学角度来看如何才能使预防成本最小化?
保护公民的生命权和财产权是政府的一项基本职责，预防突发公共事件则是政府履行该职责的措施之一。依据法律经济学侵权行为理论中“汉德法则”的原则，如果政府采取预防突发公共事件的措施的成本小于突发事件发生可能事先预期的损失，政府应当对此承担责任。“汉德法则”用公式B≥L×P作为判断一个行为主体有否过失、是否需要承担责任的尺度，式中的B为投入的预防金额，L为事故发生的损失金额，P为事故发生的几率。事实上，相比于突发公共事件可能事先预期的损失，其预防成本显然要小得多。所以，政府对预防突发公共事件负有义不容辞的责任，并为此而支付预防突发公共事件的成本。若是政府在预防突发公共事件中有过失未尽到应尽的职责，从法学角度而言也属对公民的一种侵权行为，政府应按“疏忽原则”承担一定的责任。
那么，如何才能以合理的成本支出实现政府预期的公共安全目标，或者说如何才能确定最佳的法定预防突发公共事件的标准呢?美国著名的法律经济学家卡拉布雷西提出的有关侵权行为法的规范性效率目标理论可供参考。他指出，认为社会应该不计成本防止事故是一种错误的认识，社会也不可能将事故减少到零。侵权责任原则的构成应使预防成本、事故损失和行政费用脾到最低，即使侵权的社会成本最小化。据此，他提出了侵权行为社会成本和最佳法定预防标准的方程式。
尽管突发公共事件不能等同于侵权行为，它的发生也不能完全归咎于政府在预防突发公共事件中存在过失，但就如何使预防突发公共事件成本最小化而言，我们仍可借鉴卡拉布雷西的理论，进行预防突发公共事件成本最小化的分析。
利用上述方程，可解出最佳的预防突发公共事件的法定标准(X*)。
以上分析是把预防突发公共事件视为一种单纯的经济行为，根据边际成本等于边际收益时收益最大化的经济学原理，以实现预防突发公共事件收益最大化目标。然而，由于预防突发公共事件的收益中，所包括的其可能挽救的人的生命、减少的精神创伤和社会心理危机等是很难用价值范畴来量化的收益，预防突发公共事件的实际综合收益将产生乘数效应，所以，国家必须始终不渝地坚持以人为本、预防为主的指导方针。