耕地保护政策的交易费用分析
摘 要：改革开放以来，我国的耕地保护政策越来越多，也越来越趋于严格，但耕地数量还是不断地减少，耕地质量也不断地下降。如果交易费用为零的话，任何的制度安排都可以达到预期的作用，所以中国的耕地保护政策起不到预期的作用，其原因主要在于现有的制度安排所产生的交易费用，本文认为这背后的根本原因就在于中国的耕地非农化产权与现有的行政管理制度不相适应。
关键词：交易费用；耕地非农化；行政管理制度
中图分类号：F301文献标识码：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.12.40 文章编号：1672-3309（2011）12-95-03
我国的《土地管理法》第三条明确规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，而且回顾改革开放以来我国耕地保护政策的演变历史可以发现，耕地保护政策的演变趋势越来越严格，然而现实中我国的耕地数量却在不断地减少，耕地质量也不断地下降。这其中最重要的原因就在于建设用地占用耕地，而且我国的耕地保护制度主要也是针对建设用地占用耕地而制定的，因此本文将对建设用地造成耕地减少的制度原因进行深入地分析。
一、文献综述
在我国的耕地保护政策日趋严格的情况下，耕地数量不断减少，换句话说就是耕地保护政策并没有达到预期的效果，现有的文献主要从四个角度对这个现象进行解释。
（一）从外部性角度来解释耕地“过度非农化”的文献。一是从地方政府保护耕地的角度，二是从耕地使用的角度。前者认为耕地数量之所以会不断地下降，或者说根据文献的用语是耕地“过度非农化”的现象持续地发生，原因就在于“保护耕地”是一项公共物品，这样就使得保护耕地的地方政府要承担保护耕地的全部成本，而那些没有参与保护耕地的地方政府却可以无偿地获得由此带来的收益，如粮食安全，生态保养等。于是各地方政府不可避免地都存在着保护耕地的激励不足问题，从而造成了耕地数量不断下降（钱忠好，2002）。而后者则认为耕地在还是耕地的时候具有正的外部效应，但是在耕地非农化的过程中并没有把这些价值计算进去，从而使得耕地非农化过程中用地单位或是个人支付的私人成本低于社会成本，这样一来便造成了耕地的“过度非农化”（钱忠好，2003，曲福田，冯淑怡等，2004）。
（二）从财政制度的角度来解释耕地非农化配置问题的文献。一是压力说，二是逐利说。前者认为1994年分税制改革之后，地方财政收入下降，而相应的支出水平并没有下降；另外上世纪末，随着银行商业改革的推进以及农业税的取消，切断了地方政府直接从贷款取得资金和攫取农业剩余的收入途径，这就使得地方政府的财政收入与履行事权所需资金的缺口进一步拉大。在这样的情况下，地方政府为履行其职责，迫切地需要取得新的资金收入来源。而随着中国工业化和城市化推进，地价上涨为地方政府提供了一个新的重要收入来源，于是各地方政府便被迫开始经营“土地财政”来获取新的财政收入（郭艳茹，2008，戴双兴，2009）。与“压力说”不同的是，另外一些学者认为各地方政府经营土地财政的行为不过是在现有的土地、财政和税收体制下谋利秉性的表现罢了，原因是在现有的土地、财政和税收体制下，地方政府把精力用于经营土地财政可以获得大量的财政收入，包括预算内的财政收入和预算外的财政收入（刘守英，蒋省三，2005，周飞舟，2007）。
（三）从产权不清的角度来研究耕地持续地下降的文献。此文献认为产权客体不清和产权主体不清是造成耕地“过度非农化”的原因，其中前者认为各地方政府在保护耕地时，到底要保护多少耕地并没有一个具体明确的数字，从而使耕地的保护成了一块“公地”，于是“公地悲剧”的结果就是各地方政府都不积极去保护耕地，从而造成了耕地数量的急剧下降；而后者的理由是，根据《土地管理法》我国的耕地所有权主体由乡（镇）、村或村民小组集体经济组织中的一个来承当，但是我国的国情却是农村大部分地区的集体经济组织早已名存实亡，这就造成了农民缺少行使集体所有权的组织形式和程序，于是在所有权主体不明的情况下弱化了对土地征用的制衡作用，这样的结果就是造成了大量的“农地资源浪费”（曲福田等，2004）。而蔡运龙等（2004）则认为农地属于“集体所有”根本就一个不清楚的产权，什么是集体，我们无从知道。所以在产权不清的情况下，当发生滥用征地时“无权又无钱的农民怎么斗得过大权在握的官员和财大气粗的老板？”这样“无权力也无实力与这种剥夺抗争”,这样的结果自然是造成了农地的“过度非农化”。
（四）从行政管理制度的角度来解释耕地的“过度非农化”。这些文献认为现有的行政管理制度安排中存在着一些“缺陷”，即行政管理制度中的考核制度以及一些职能部门的设置。前者认为在考核各级地方政府的政绩标准以经济的发展水平作为重要的考核指标，在这样的激励机制下，各相关的地方领导为了追求政绩，只注重经济效益，降低招商引资的标准，大量的转让农地、耕地，以此获得财政收入和拉动GDP的增长，造成了大量农地的流失；而后者认为现有的各级土地管理机构只是各级地方政府的一个职能部门，这样就不能有效地制约地方政府在耕地非农化中的行为（吴次芳，谭永忠，2002）。
无疑这些文献都从不同的角度对现有的问题进行了解释，然而都没有从交易费用的角度来研究现有的问题，而制度恰恰是内生于交易费用不为零的现实，所以耕地保护政策失效的根本原因还得从交易费用的角度来解释，而这正是本文所要解决的问题。
二、交易费用分析
我国的耕地保护政策起不到预期的作用，根本原因就在于现有的耕地非农化产权与行政管理制度不相匹配，即现有的耕地保护政策不能有效地节约耕地非农化中产生的交易费用。
（一）耕地保护政策和耕地非农化产权的概述
自改革开放以来，我国在保护耕地的法制建设上就不断地走向完善，1986年《土地管理法》的实施，标志着我国的耕地保护进入法制化阶段；紧接着在1994年7月国务院颁布了《基本农田保护条例》，使得耕地保护的目标更加具体化；1997年的《刑法》修改中更是增加了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”以及“非法转让土地罪”等3项罪名；1999年开始实施的新《土地管理法》规定“国家实行占用耕地补偿制度”，即占用多少耕地就要开垦相应等级和数量的耕地以确保耕地总量不减少。总而言之，经过多年的法律制度建设，我国已经建成了以土地用途管制为核心，基本农田保护、耕地占补平衡、土地开发整理复垦等互相配合的耕地保护体系。事实上，这些耕地保护的制度安排都是内生于耕地非农化的产权制度，即为了有效地控制耕地非农化的规模。
根据《土地管理法》第四十三条的规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，当涉及到的土地属于集体所有时，国家可以强制征地，把原属于集体所有的土地转变为国家所有，再交付给用地单位或是个人。当然这里也存在两个例外，那就是兴办乡镇企业和村民建设住宅可以依法获取集体所有的土地，以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以依法取得集体所有的土地。所以耕地的非农化如果不属于前面的两种例外情况的话，也就意味着国家可以采用强制力把耕地征用再出让给土地使用方，这正是中国耕地非农化产权的最大特征。
（二）行政管理制度结构的概述
事实上中国的行政管理制度结构，两千多年来都保持着连贯性，即始终保持着两个基本的特征：一是属地化管理，二是行政逐级发包（周黎安，2008）。这也就意味着在这样的制度结构下，各级政府处理的事务仅限于其所管辖的行政区域之内，此外这些事务，包括行政和经济管理的具体事务，首先是由中央政府发包给省一级的政府，然后省级政府再层层往下发包，直到乡（镇）一级的政府，这样中央政府与各级地方政府在处理行政和经济管理等事务中便缔结成了一种层层承包的合约关系（张五常，2009）。在这样的层层承包合约里，发包方把行政和经济上的事务发包给承包方，承包方则按一定的要求完成发包方的任务，发包方对于承包方的具体生产过程基本上不干预，即这也就意味着各级地方政府在行政和经济事务上具有大量独立的裁量权。
（三）耕地非农化的经济学含义
显然耕地保护政策是建立在允许耕地转为建设用地的前提下，否则的话，采用一刀切的方式完全禁止耕地转为建设用地，也就无须再建立这么多的耕地保护政策了。在允许耕地非农化的条件下，耕地保护政策之所以达不到预期的作用，原因就在于在现有的耕地非农化产权和行政管理制度下，耕地非农化过程中产生了巨大的交易费用。
由于我国的土地产权并不是私有产权，所以耕地非农化后出让给土地的使用方，实质上是出租给土地的使用方，而且相应地方的国土资源局在出让土地时都会与土地的使用方签订国有土地使用权出让合同。而且在这个国有土地使用权出让合同中所带来的各种收入流中，只有增值税的收入流是属于地租收入（张五常，2009），增值税的税率全国统一为17%，所以说耕地非农化所缔结的合约实质上是一种固定分成比例的分成合约。而现实中，不同地方的禀赋不一样，纵然是同一个地方不同的地块在同一用途上的禀赋也具有不同的比较优势，为了有效地配置资源或者说是取得最大化的地租收入——这两者在经济学上的意思是一样的（张五常，2009），在固定比例分成合约下意味着以下3种配置非农化耕地的方式是合乎经济效率的方式：第一，对于同样用途的土地，因为不同地块的土地在区位上的禀赋不一样，为了获得最大化的地租收入，发包方与承包方的“非土地投入要素”的分担比例会因地块的不同而不同，这在现实中的表现就是土地出让金的大小不一样，或者是出让土地的开发程度不一样等；第二，由于出让的土地位于不同行政区域的边界上，但在各自区域内的土地都达不到特地用途的最佳规模，这时为了优化资源的配置往往需要跨行政区合作或是合并行政区，这在现实中的表现就是城市外延扩张，或是乡镇合并，以及县升级为地级市等；第三，由于未来的不确定性，实质上是交易费用不为零的缘故，使得缔结的合约并不能带来最高的地租收入，这时往往会改变土地的具体用途，如公益用地或是工业用地改为商住用地等。现实中这三中配置方式往往相互影响。
（四）耕地保护政策失效的交易费用分析
中国的耕地非农化是一种政府的强制行为，所以，地方政府在获得非农化的耕地时支付的代价并不是基于市场的价格而是动用国家权力所要花费的成本以及一些法律规定的征地补偿，这后者的数额远远小于前者，否则也就不必采用强制的行为了，这就意味着地方政府有强大的激励去从事耕地非农化的行为；再就是中国的政治锦标赛中对地方政府首长的考核标准是经济绩效，而对经济绩效的度量是以GDP为标准，所以地方政府在耕地非农化中对土地的配置往往是以GDP最大化为准则而不是地租收入的最大化，即所谓的政绩工程；最后就是，地方政府在耕地非农化的过程中往往有贪污的行为。地方政府的所有这些行为都意味着大量的耕地转为建设用地，而地方政府在耕地非农化的行为中是以发展地方经济的名义进行。这样一来，耕地的非农化过程中，合乎经济规律的配置方式与不合乎经济规律的配置方式在表现形式上一样，从而使得中央政府无法把二者区分开来，即鉴定这两种配置方式的交易成本使得中央政府放弃了鉴定的行为。在现有的制度结构下，正是这个交易成本使得用途管制中的土地利用总体规划和土地利用年度计划失去了应有的作用，从而造成了中国的耕地数量不断地减少。此外，正如上文所述的，中国的行政管理制度实质上是在属地化管理基础之上的层层承包制，这也就意味着在这样的制度下各级地方政府在处理行政和经济事务上有充分自由的决策权，这样地方政府在划定基本农田保护区时就有强大的激励把耕地划到基本农田保护区之外去，从而使得耕地保护政策在源头上就受到了破坏。
虽然1999年的《土地管理法》规定“国家实行占用耕地补偿制度”，但是由于中国地域广大，而且开垦耕地也要耗费时日，这样就使得监督费用急剧上升，从而使得中央政府不可能一一去监督地方政府是否严格执行了耕地占补平衡制度，这也就是为什么1999年以来我国的耕地数量还是不断地减少。由于现实中适合耕作的耕地基本上都已开垦为耕地，这本身就不可避免地使得新开垦的耕地质量呈下降的趋势，再加难以数量化地度量耕地的质量，这就使得地方政府在开垦耕地时往往把不适合耕作的土地开垦为耕地，这就进一步地降低了耕地的质量。更为致命的是，作为各行政区内的农民本来比中央政府更了解地方政府在耕地非农化上的行为，拥有更多的局部信息，但是现有的制度结构实际上排除了农民作为监督者的可能。
三、结论
通过前文的分析可以说明，在现有的制度结构下地方政府有强大的激励把耕地转变为建设用地，正是因为耕地保护政策的存在，使得中国的耕地数量没有人为地急剧减少，从而在一定程度上缓和了征地带来的矛盾以及粮食安全问题。现实是中国已在朝着建立起市场经济制度的过程中，而且中国的政治锦标赛模式也发生了实质性地调整，但中国现存土地法依然是奠基于计划公有制时代，其主要特色是政府行政命令代替市场交易来达成经济资源的转让。正是现有的农地产权与中国的行政管理制度不相匹配，衍生出了巨大的交易费用，从而造成了中国的耕地保护政策达不到预期的作用。
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